Projeto Básico e Termo de Referência – Conceitos e Diferenças
De acordo com o Tribunal de Contas da União (TCU), o Termo de Referência ou o Projeto Básico é o documento elaborado a partir dos estudos técnicos preliminares e deve conter os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o objeto da licitação.
O Termo de Referência e o Projeto Básico possuem praticamente a mesma função: ambos são documentos que servem para mostrar as condições essenciais para que uma contratação seja realizada.
O Termo de Referência é o documento em que o requisitante expõe aquilo que realmente precisa, apresentando a definição do objeto e elementos necessários à sua perfeita contratação e execução.
Deve ser anexado ao edital da licitação e é onde estará tudo que se precisa para entender o objeto da contratação e as expectativas do órgão público naquela licitação.
Já o Projeto Básico possui função similar à do Termo de Referência, sendo que a única diferença é o motivo que possibilita a sua utilização.
Conforme estabelecido no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993, o Projeto Básico é o instrumento que contém o conjunto de elementos necessários e suficientes, com precisão adequada para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.
Sendo assim, o Projeto Básico trata-se de documento primordial na licitação de obras e serviços. Nele devem estar definidos todos os elementos necessários e suficientes à plena identificação da obra ou serviço, a fim de possibilitar aos licitantes a formulação de suas propostas em igualdade de condições.
Em outras palavras, o Projeto Básico é utilizado apenas para contratação de obras e serviços de engenharia, enquanto o Termo de Referência é usado na contratação de bens e serviços comuns.
Não obstante, a jurisprudência tem entendido: mais importante do que o nome utilizado é o conteúdo do documento.
Como exemplo, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região que se pronunciou no sentido de que:
‘… é pacífico o entendimento jurisprudencial no sentido de que o nome que se dá a determinado documento não o caracteriza nem o desvirtua, importando, isto sim, o seu conteúdo. Do exame dos elementos contidos no ‘Termo de Referência’ conclui-se que, na verdade, trata-se de Projeto Básico, no qual foram detalhados, minuciosamente, as construções a serem executadas pelo cessionário, bem como os custos daí decorrentes’ (AGA nº 1999904010133909/PR. DJ 01/09/99 – 3ª Turma).
De qualquer forma, a elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico é item obrigatório para qualquer contratação, independentemente da forma de seleção do fornecedor se dar por licitação, por contratação direta ou por adesão à ata de registro de preços.
A Instrução Normativa nº 05 de 26 de maio de 2017, expedida pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.
De acordo com o art. 29, § 2º, da IN 05/2017 – MPDG, cumpre ao setor requisitante a elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico, a quem caberá avaliar a pertinência de modificar ou não os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco, a depender da temporalidade da contratação.
Sendo assim, são instrumentos indispensáveis, pois se embasam em estudos que definem a viabilidade técnica de determinada obra ou serviço a ser contratado, possibilitando a avaliação do custo e a definição dos métodos e prazos de execução.
Geralmente, o Termo de Referência ou Projeto Básico é executado pelo próprio órgão público que está promovendo a licitação, através de seu corpo técnico.
No entanto, para obras e serviços mais complexos e de valores mais elevados, é essencial a realização de licitação prévia para contratação de empresa que fará a execução do Termo de Referência ou Projeto Básico.
Conforme a IN 05/2017 – MPDG, o Termo de Referência ou Projeto Básico deve conter, no mínimo, o seguinte conteúdo: declaração do objeto; fundamentação da contratação; descrição da solução como um todo; requisitos da contratação; modelo de execução do objeto; modelo de gestão do contrato; critérios de medição e pagamento; forma de seleção do fornecedor; critérios de seleção do fornecedor; estimativas detalhadas dos preços, com ampla pesquisa de mercado nos termos da Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014; e adequação orçamentária.
Já o novo Decreto do Pregão Eletrônico, n° 10.024/19, informa em seu Art. 3º, inciso IV, que o Termo de Referência deverá ser fundamentado, quando houver conclusão pela viabilidade da contratação, pelo Estudo Técnico Preliminar (ETP).
O ETP é um documento da primeira etapa de planejamento de uma contratação, e, assim, deve caracterizar o interesse público envolvido e a melhor solução ao problema.
É comum que o próprio órgão reclame das compras feitas pelo setor de licitação por não conseguirem qualidade nos produtos ou serviços, embora a licitação compre o que se pede.
Portanto, para que se faça uma contratação de qualidade é imprescindível que o setor interessado defina exatamente o que está precisando.
Dessa forma, o Termo de Referência ou o Projeto Básico é a caracterização do objeto a ser licitado, com todas as especificações que o constitui, devendo ser claro, preciso, objetivo e capaz de individualizar o objeto, contendo assim um critério claro de verificação da proposta mais vantajosa e suas condições de admissão.
Essas condições são essenciais e quando não observadas podem gerar prejuízos ao erário e manifestações dos Tribunais de Contas, como no Acórdão TCU nº 820/2019 – Plenário:
“O gestor que aprova projeto básico contendo falhas perceptíveis em função do exercício do cargo ou que não contemple os requisitos mínimos exigidos na legislação torna-se responsável por eventuais prejuízos advindos de sua implementação, mesmo que o projeto tenha sido elaborado por empresa contratada.”
Portanto, é de extrema importância o conhecimento dos pré-requisitos para a elaboração de um bom Projeto Básico ou Termo de Referência, pois esses documentos representam os pilares para uma boa contratação.
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